Théorie de la loi-écran

La fille de M. KANGOUROU, Micheline KANGOUROU, rencontre des problèmes à son travail.
Elle vient de prendre connaissance d’un arrêté du ministre du travail portant extension de la convention collective de branche qui lui est applicable. Cette convention collective reprend au mot près des articles législatifs du Code du travail. Micheline estime que cet arrêté est contraire à plusieurs articles de la Constitution ainsi qu’à plusieurs articles de la Convention européenne des droits de l’homme.
Remontée, elle souhaite invoquer la violation de ces textes par l’arrêté devant le juge administratif.

Peut-elle invoquer ces différents moyens devant le juge administratif ?

Résolution

Faits : Une salariée souhaite contester la conformité d’un arrêté ministériel reprenant des dispositions législatives au regard de dispositions constitutionnelles et de dispositions conventionnelles.

Annonce de plan interne : Il faut envisager séparément la question de la conformité de l’arrêté au regard des dispositions constitutionnelles et celle de la conformité de l’arrêté au regard des dispositions conventionnelles.

Sur la question de la conformité de l’arrêté au regard des dispositions constitutionnelles

Problème de droit : Le juge administratif peut-il contrôler la conformité d'un acte administratif au regard de dispositions constitutionnelles ?

Solution en droit : La théorie de la loi-écran (ou théorie de l’écran législatif) est une théorie prétorienne selon laquelle le juge administratif refuse de censurer un acte administratif inconstitutionnel pris sur le fondement d'une loi au motif qu’un tel contrôle reviendrait nécessairement à reconnaître l'inconstitutionnalité de la loi. Cette théorie est issue de la décision de principe Arrighi (CE, sect., 6 nov. 1936, Arrighi et Dame Coudert, Lebon 966).

Lorsque l’acte administratif est fondé sur une loi (règlement d’application), cette loi fait « écran » entre cet acte administratif et la Constitution. La loi empêche le Conseil d’État de contrôler la constitutionnalité de l’acte administratif, car contrôler la constitutionnalité du règlement qui reprend la loi reviendrait à contrôler la constitutionnalité de la loi elle-même. Or, seul le Conseil constitutionnel est compétent pour exercer un tel contrôle de constitutionnalité de la loi.

Le Conseil d'Etat français a récemment fait application de la théorie de la loi-écran à propos d'un recours dirigé contre un arrêté ministériel d’extension d’une convention collective reprenant les dispositions d’un article du Code du travail (CE, 6 nov. 2019, Fédération des entreprises de portage salarial, n° 412051).

Toutefois plusieurs solutions permettent de contourner la théorie de la loi-écran :

• D’abord, le juge administratif s’autorise à contrôler la constitutionnalité d’un acte administratif dès lors que la loi sur laquelle il se fonde ne contient aucune règle de fond et se cantonne à habiliter le pouvoir règlementaire à intervenir. Dans une telle hypothèse, la loi ne prévoit rien au fond du droit et renvoie au pouvoir règlementaire le soin de fixer les règles applicables. On parle d’écran « transparent ». Cette technique, permettant de contourner la théorie de la loi-écran, est issue de l’arrêt de principe dit « Quintin » du 17 mai 1991 (CE., 17 mai 1991, 100436).

•  Ensuite, en vertu de la technique de l’abrogation implicite, la théorie de la loi-écran ne s'applique qu'aux actes administratifs pris sur le fondement d'une loi promulguée postérieurement à une norme constitutionnelle (CE, 21 nov. 2005, n° 287217, Boisvert, Lebon).

•   Enfin, il est possible de soulever une question prioritaire de constitutionnalité devant le juge administratif qui doit alors renvoyer la question au Conseil d’État (Const., art. 61-1).

Solution en l’espèce : En l’espèce, Micheline souhaite contester la conformité d’un arrêté ministériel procédant à l’extension d’une convention collective qui reprend des dispositions législatives.

Les dispositions législatives en question forment un « écran » qui empêche le juge administratif de vérifier la conformité de cet arrêté au regard des dispositions constitutionnelles.

La technique de l’écran transparent ne semble pas pouvoir s’appliquer, car l’énoncé ne précise pas que l’arrêté ne contient aucune règle de fond et se cantonne à habiliter le pouvoir règlementaire à intervenir.

Micheline pourra toutefois, le cas échéant, tenter de soulever une question prioritaire de constitutionnalité devant le juge administratif.

Conclusion : La conformité de l’arrêté au regard de dispositions constitutionnelles ne pourra être contestée, le juge administratif n’étant pas compétent pour procéder à un tel contrôle.

Sur la question de la conformité de l’arrêté au regard des dispositions conventionnelles

Problème de droit : Le juge administratif peut-il contrôler la conformité d’un acte administratif au regard de dispositions conventionnelles ?

Solution en droit : Le Conseil d’État qui avait toujours traditionnellement refusé d’exercer le contrôle de conventionnalité (CE, sect., 1er mars 1968, Semoules de France) a finalement accepté d‘exercer le contrôle de conventionnalité des lois dans l’arrêt Nicolo (CE, Ass., 20 octobre 1989, n°108-243).

Le juge administratif accepte, dans le cadre du contentieux des actes administratifs pris en application de lois d'écarter une loi incompatible avec les dispositions d'une convention internationale.

Ainsi, le moyen tiré de l’inconventionnalité d’une loi et de l’acte administratif pris en application de la loi en question peut être invoqué devant le juge administratif.

Solution en l’espèce : Micheline invoque des dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme afin de contester un arrêté ministériel d’extension d’une convention collective reprenant des dispositions législatives. En application de la jurisprudence Nicolo, Micheline a bien la possibilité de contester la conformité d’un acte administratif pris sur le fondement d’une loi au regard de dispositions conventionnelles.

Conclusion : Elle pourra invoquer les dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme afin de contester l’arrêté ministériel d’extension.

NB: Nos analyses sont plus accentuées sur le droit positif français pour faciliter l'accès et la compréhension par tous.